Báo cáo chuyên đề Những nội dung cơ bản, các điểm mới của Luật Bảo vệ môi trường năm 2014...

Thứ Ba, 09 Tháng Sáu 2015 3:43 CH

BỘ TÀI NGUYÊN VÀ MÔI TRƯỜNG TỔNG CỤC MÔI TRƯỜNG

CỘNG HOÀ XÃ HỘI CHỦ NGHĨA VIỆT NAM Độc lập - Tự do - Hạnh phúc

BÁO CÁO CHUYÊN ĐỀ

Những nội dung cơ bản, các điểm mới của Luật Bảo vệ môi trường năm 2014 và tình hình xây dựng các văn bản hướng dẫn thi hành

 

 

I. Những nội dung cơ bản và các điểm mới của Luật BVMT năm 2014

Luật bảo vệ môi trường sửa đổi (Luật BVMT 2014) ngày 23 tháng 6 năm 2014 đã được thông qua tại kỳ họp thứ 7, Quốc hội khóa XIII, gồm 20 chương và 170 điều. Luật BVMT 2014 kế thừa những nội dung và cấu trúc cơ bản của Luật BVMT 2005; khắc phục những hạn chế của những điều khoản còn thiếu tính thực thi; luật hóa những chủ trương, chính sách mới về bảo vệ môi trường (BVMT); mở rộng và cụ thể hóa một số nội dung về BVMT; xử lý những trùng lặp và mâu thuẫn với các luật khác để bảo đảm tính thống nhất trong hệ thống pháp luật; tạo tiền đề pháp lý để xây dựng các nghị định về BVMT và xây dựng các luật về bảo vệ các thành phần môi trường trong tương lai. Những nội dung chính được chỉnh sửa và bổ sung như sau:

1. Phạm vi điều chỉnh và đối tượng áp dụng: Nội dung cơ bản của phạm vi điều chỉnh và đối tượng áp dụng đã được giữ nguyên. Tuy nhiên, để phù hợp với khái niệm lãnh thổ trong Luật Biển, khái niệm lãnh thổ của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam đã được làm rõ hơn, bao gồm đất liền, hải đảo, vùng biển và vùng trời của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Đối tượng áp dụng đã được xác định rõ là mọi cơ quan, tổ chức, hộ gia đình và cá nhân trên lãnh thổ nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam đều có nghĩa vụ và trách nhiệm thực thi Luật này.

2. Giải thích từ ngữ: Các khái niệm về quy hoạch BVMT, khí nhà kính, ứng phó biến đổi khí hậu, an ninh môi trường,…đã được bổ sung. Các khái niệm về môi trường, ô nhiễm môi trường, sức chịu tải của môi trường, đánh giá môi trường chiến lược, đánh giá tác động môi trường, phế liệu,… đã được chỉnh sửa, bổ sung, phù hợp với nội dung cơ bản của các khái niệm này. Tuy nhiên, những giải thích từ ngữ chỉ áp dụng trong khuôn khổ của Luật BVMT 2014. Phần lớn các thuật ngữ chỉ mới là những khái niệm, không phải là những định nghĩa cơ bản, bất biến, nên vẫn có thể thay đổi theo sự phát triển của thực tiễn và nhận thức.

3. Nguyên tắc bảo vệ môi trường: Luật BVMT 2014 quy định 08 nguyên tắc về BVMT (Luật BVMT 2005 có 05 nguyên tắc). Những nội dung đã được bổ sung như BVMT phải gắn kết với bảo tồn đa dạng sinh học, ứng phó biến đổi khí hậu, sử dụng hợp lý tài nguyên, giảm thiểu chất thải; bảo vệ môi trường phải gắn kết với bảo đảm quyền của trẻ em, thúc đẩy giới và bảo đảm mọi người có quyền được sống trong môi trường trong lành. Các chương, điều của Luật đã được xây dựng dựa trên các nguyên tắc này.

4. Chính sách bảo vệ môi trường: Luật BVMT 2014 bổ sung chính sách về nguồn vốn đầu tư, trong đó yêu cầu bố trí khoản chi riêng cho BVMT trong ngân sách với tỷ lệ tăng dần theo tăng trưởng chung; các nguồn kinh phí BVMT được quản lý thống nhất và ưu tiên cho các lĩnh vực trọng điểm trong BVMT (Khoản 5, Điều 5); gắn kết các hoạt động BVMT, bảo vệ tài nguyên với ứng phó biến đổi khí hậu, bảo đảm an ninh môi trường; nhà nước ghi nhận, tôn vinh cơ quan, tổ chức, hộ gia đình và cá nhân có những đóng góp tích cực trong BVMT.

5. Những hành vi bị nghiêm cấm: Luật BVMT 2014 có 16 khoản cấm trong Điều 7 và Luật BVMT 2005 cũng có 16 khoản cấm trong Điều 7. Tuy nhiên, nội dung khác biệt giữa điều quy định những hành vi bị nghiêm cấm giữa hai luật là: Luật BVMT 2014 cấm lợi dụng chức vụ, quyền hạn, vượt quá quyền hạn hoặc thiếu trách nhiệm của người có thẩm quyền để làm trái về quản lý môi trường (Khoản 16, Điều 7). Như vậy, hành vi bị nghiêm cấm không chỉ ở những đối tượng của quản lý nhà nước mà còn là các đối tượng quản lý nhà nước. Ngoài ra, Luật BVMT 2014 đã không kế thừa khoản 16, Điều 7 của Luật BVMT 2005 quy định nghiêm cấm “các hành vị bị nghiêm cấm khác về BVMT theo quy định của pháp luật” để hạn chế sự lạm dụng nghiêm cấm trong quản lý BVMT.

6. Quy hoạch bảo vệ môi trường

Quy hoạch BVMT là nội dung hoàn toàn mới của Luật BVMT 2014. Nội dung này đã được bàn thảo rất nhiều và có những quan điểm khác nhau, thậm chí trái ngược nhau. Tuy nhiên, xuất phát từ yêu cầu cần có một tầm nhìn dài hạn và tổng thể về BVMT, gắn kết thực sự giữa BVMT với phát triển kinh tế - xã hội, Luật BVMT 2014 đã xây dựng nội dung Quy hoạch BVMT gồm 05 điều với những nội dung cơ bản, có tính nguyên tắc như cấp độ, kỳ quy hoạch, nội dung quy hoạch, trách nhiệm lập quy hoạch, tham vấn, thẩm định, phê duyệt quy hoạch, rà soát và điều chỉnh quy hoạch.

Quy hoạch BVMT phải được xây dựng phù hợp với điều kiện tự nhiên, kinh tế - xã hội, vì vậy phải phù hợp với chiến lược, quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh, quy hoạch sử dụng đất. Với những nguyên tắc này, việc xây dựng quy hoạch BVMT không làm đảo lộn các quy hoạch cơ bản hiện có bởi vì nếu làm đảo lộn các quy hoạch cơ bản hiện có, quy hoạch BVMT sẽ không có tính thực thi. Quy hoạch BVMT phải dựa trên hiện trạng tự nhiên, kinh tế, xã hội để phân vùng môi trường, bảo tồn đa dạng sinh học, quản lý môi trường, quản lý chất thải, xây dựng hệ thống hạ tầng kỹ thuật BVMT. Với các khoản quy định tại Điều 9, nội dung của quy hoạch BVMT đã được mở rộng ngoài phạm vi của các hoạt động BVMT và ở mức độ nào đó, quy hoạch BVMT đã đến gần với quy hoạch môi trường như một số nước đã sử dụng.

Có một số ý kiến cho rằng, cần có quy hoạch BVMT vùng kinh tế-xã hội hoặc những vùng có tính đặc thù. Tuy nhiên, khi xây dựng và triển khai thực hiện quy hoạch, phải có cấp hành chính tương tự. Mặt khác, trong quy hoạch BVMT cấp quốc gia phải có nội dung quy hoạch BVMT cấp vùng và cấp xây dựng, tổ chức thực hiện là Bộ Tài nguyên và Môi trường. Vì vậy quy hoạch BVMT chỉ còn 2 cấp độ, quốc gia và cấp tỉnh.

Yếu tố quyết định thực hiện thành công quy định về quy hoạch BVMT là khả năng tổ chức triển khai ngay việc xây dựng quy hoạch BVMT cấp quốc gia, bởi vì, quy hoạch BVMT cấp quốc gia là cơ sở khoa học, thực tiễn và pháp lý để xây dựng quy hoạch BVMT cấp tỉnh.

7. Đánh giá môi trường chiến lược

Đối tượng phải lập báo cáo đánh giá môi trường chiến lược (ĐMC) về cơ bản giống đối tượng được quy định tại Luật BVMT 2005. Tuy nhiên, trong điều kiện mới có quy hoạch BVMT và bảo đảm tính cần thiết, thực thi của một số báo cáo ĐMC, Luật quy định giao Chính phủ quy định danh mục các đối tượng phải lập ĐMC. Luật BVMT 2014 quy định rõ, ngoài việc ĐMC phải được thực hiện đồng thời với quá trình xây dựng chiến lược, quy hoạch, kế hoạch, kết quả ĐMC phải được xem xét, tích hợp vào nội dung chiến lược, quy hoạch, kế hoạch (Khoản 2 và 3, Điều 14). Điều 15 Luật BVMT 2014 quy định rõ 10 nội dung chính của ĐMC; trong khi đó, Điều 16 của Luật BVMT 2005 quy định có 05 nội dung chung. Có một số nội dung về tổ chức, trách nhiệm, phương thức hoạt động của hội đồng thẩm định ĐMC tại Điều 17 Luật BVMT 2005 đã được lược bỏ bởi vì trách nhiệm tổ chức thẩm định và phê duyệt thuộc về cơ quan quản lý nhà nước; các hội đồng thẩm định chỉ giúp các cơ quan quản lý nhà nước thẩm định nên chỉ cần quy định cụ thể trong các văn bản dưới luật.

8. Đánh giá tác động môi trường

Với mục đích hạn chế lạm dụng yêu cầu phải làm báo cáo đánh giá tác động môi trường (ĐTM) và tính lý thuyết của một số ĐTM, Luật BVMT 2014 quy định chỉ có 3 nhóm đối tượng phải lập ĐTM, bao gồm: (1) các dự án thuộc thẩm quyền quyết định chủ trương đầu tư của Quốc hội, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ; (2) các dự án có sử dụng đất của khu bảo tồn thiên nhiên, vườn quốc gia, khu di tích lịch sử - văn hóa, khu di sản thế giới, khu dự trữ sinh quyển, khu danh lam đã được xếp hạng và (3) các dự án có nguy cơ tác động xấu đến môi trường.  

Luật BVMT 2014 quy định rõ tại Điều 20 về lập lại báo cáo ĐTM, theo đó, chỉ những dự án không triển khai trong vòng 24 tháng, thay đổi địa điểm dự án, phải lập lại báo cáo ĐTM. Ngoài ra, đối với những dự án có thay đổi quy mô, công suất, công nghệ làm tăng tác động xấu đến môi trường, Luật giao Chính phủ quy định cụ thể. Tại Khoản 4 Điều 19 Luật BVMT 2005 quy định, “trường hợp thay đổi về quy mô, nội dung, thời gian triển khai, thực hiện, hoàn thành dự án thì chủ dự án có trách nhiệm giải trình với cơ quan phê duyệt; trường hợp cần thiết phải lập báo cáo ĐTM bổ sung”. Quy định này đã dẫn đến sự lạm dụng yêu cầu báo cáo ĐTM lại hoặc ĐTM bổ sung, dẫn đến  việc trốn tránh báo cáo ĐTM lại, ĐTM bổ sung hoặc báo cáo ĐTM mang tính đối phó. Nội dung của báo cáo ĐTM cũng được quy định cụ thể hơn tại Điều 22 Luật BVMT 2014. Những quy định về tổ chức, yêu cầu, trách nhiệm của hội đồng thẩm định cũng đã được lược bỏ vì cơ quan chịu trách nhiệm trước pháp luật về kết quả thẩm định và phê duyệt kết quả thẩm định là cơ quan quản lý nhà nước có thẩm quyền (Khoản 1, Điều 27); các hội đồng thẩm định chỉ có chức năng tư vấn cho cơ quan thẩm định và phê duyệt kết quả thẩm định.

Điều 23 Luật BVMT 2005 quy định chủ dự án có trách nhiệm “thông báo cho cơ quan phê duyệt báo cáo ĐTM để kiểm tra, xác nhận việc đã thực hiện các nội dung của báo cáo và yêu cầu của quyết định phê duyệt báo cáo ĐTM” (Điểm d, Khoản 1); “Chỉ được đưa công trình vào sử dụng khi đã được cơ quan có thẩm quyền kiểm tra, xác nhận việc thực hiện đầy đủ các yêu cầu quy định tại các điểm a, b và c của điều khoản này” (Điểm d, Khoản 1, Điều 23). Quy định này dẫn tới tính thiếu thực thi nên tỷ lệ kiểm tra xác nhận thực hiện báo cáo ĐTM (hậu thẩm định) trong thời gian vừa qua quá thấp, nhiều tỉnh chỉ dưới 10%, trong khi các dự án không thể không vận hành.

Để khắc phục khiếm khuyết này, Luật BVMT 2014 quy định “chủ đầu tư phải báo cáo cơ quan phê duyệt báo cáo ĐTM kết quả thực hiện các công trình BVMT phục vụ vận hành dự án đối với dự án lớn, có nguy cơ tác động xấu đến môi trường do Chính phủ quy định. Những dự án này chỉ được vận hành sau khi cơ quan phê duyệt báo cáo ĐTM kiểm tra, xác nhận hoàn thành công trình BVMT” (Khoản 2, Điều 27). Đồng thời, để tránh việc gây khó dễ cho chủ dự án, Điều 28 Luật BVMT 2014 quy định ‘trong thời hạn 15 ngày kể từ ngày nhận được báo cáo hoàn thành công trình BVMT quy định tại Khoản 2, Điều 27 của Luật này, cơ quan phê duyệt báo cáo ĐTM phải tổ chức kiểm tra và cấp giấy xác nhận hoàn thành công trình BVMT của dự án. Trường hợp phải phân tích các chỉ tiêu môi trường phức tạp thì thời gian cấp giấy xác nhận hoàn thành công trình BVMT của dự án có thể kéo dài nhưng không quá 30 ngày”. Như vậy, chỉ có những dự án do Chính phủ quy định mới có hậu thẩm định và hậu thẩm định bị ràng buộc trong thời gian nhất định.

Liên quan đến công tác hậu thẩm định nói riêng và công tác quản lý môi trường nói chung, vì một số lý do có tính khách quan, chúng ta chưa đưa được quy định về giấy phép môi trường vào Luật BVMT 2004.

9. Kế hoạch bảo vệ môi trường

Luật BVMT 2005 có quy định về cam kết BVMT nhưng trên thực tế, việc thực hiện cam kết BVMT có nhiều khó khăn, thiếu thực thi, mang tính lý thuyết và trong nhiều trường hợp đã dẫn đến tiêu cực trong công tác quản lý, dù từ “cam kết” cũng có ý nghĩa tích cực nhất định. Để khắc phục những hạn chế này, tạo điều kiện cho chủ dự án thực hiện trách nhiệm và chủ động trong BVMT, mặt khác sẽ thuận lợi cho công tác quản lý BVMT đối với các đối tượng không lập ĐTM, Luật BVMT 2014 quy định 06 điều mới về kế hoạch BVMT. Luật BVMT 2014 giao Chính phủ quy định cụ thể đối tượng phải lập kế hoạch BVMT, 06 nội dung của kế hoạch BVMT, trách nhiệm tổ chức xác nhận kế hoạch BVMT của cơ quan chuyên môn về BVMT cấp tỉnh, ủy ban nhân dân cấp huyện (và có thể ủy quyền cho ủy ban nhân dân cấp xã với điều kiện cụ thể).

10. Ứng phó với biến đổi khí hậu

Ứng phó với biến đổi khí hậu liên quan đến nhiều lĩnh vực và nhiều nội dung đã được quy định tại một số luật chuyên ngành như Luật Bảo vệ và phát triển rừng, Luật Tài nguyên nước, Luật Đa dạng sinh học,… Hệ thống pháp luật của Việt Nam hiện nay chưa thể xây dựng một luật riêng về ứng phó với biến đổi khí hậu trên cơ sở tích hợp tất cả nội dung về ứng phó với biến đổi khí hậu. Vì vậy, Luật BVMT 2014 đã quy định một chương riêng về ứng phó với biến đổi khí hậu. Với Chương IV về ứng phó với biến đổi khí hậu, lần đầu tiên đã luật hóa những quy định về ứng phó với biến đổi khí hậu trong mối liên quan chặt chẽ với BVMT.

Chương ứng phó với biến đổi khí hậu bao gồm 09 điều quy định chung về ứng phó với biến đổi khí hậu; lồng ghép nội dung ứng phó với biến đổi khí hậu vào chiến lược, quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội; quản lý phát thải khí nhà kính; quản lý các chất làm suy giảm tầng ô-dôn; phát triển năng lượng tái tạo; sản xuất và tiêu thụ thân thiện với môi trường; thu hồi năng lượng từ chất thải; quyền và trách nhiệm của cộng đồng trong ứng phó với biến đổi khí hậu; phát triển và ứng dụng khoa học công nghệ ứng phó với biến đổi khí hậu và hợp tác quốc tế trong lĩnh vực này.

Các quy định tại chương này chỉ mới có tính cơ bản và tính nguyên tắc, làm cơ sở pháp lý để xây dựng các chương trình, kế hoạch, dự án cụ thể trong lĩnh vực ứng phó với biến đổi khí hậu trong mối liên quan với BVMT. Việc giảm thiểu, tái sử dụng và tái chế chất thải đã được nhấn mạnh bên cạnh việc khuyến khích thu hồi năng lượng từ chất thải. Những quy định này phải được cụ thể hóa trong công tác BVMT để tiến tới mục tiêu hầu hết chất thải được sử dụng lại như là một nguồn tài nguyên chính và lâu dài.

 11. Bảo vệ môi trường biển và hải đảo

Luật BVMT 2005 có mục bảo vệ môi trường biển, bao gồm quy định về nguyên tắc BVMT biển, bảo tồn và sử dụng hợp lý tài nguyên biển, kiểm soát xử lý ô nhiễm môi trường biển và tổ chức phòng ngừa, ứng phó sự cố trên biển. Để bảo đảm tính hệ thống và toàn diện của lĩnh vực BVMT, Luật BVMT 2014 vẫn có chương riêng về bảo vệ môi trường biển và hải đảo, bao gồm quy định chung về BVMT biển và hải đảo, kiểm soát và xử lý ô nhiễm môi trường biển và hải đảo, phòng ngừa và ứng phó sự cố môi trường biển và hải đảo. Luật Bảo vệ tài nguyên và môi trường biển sẽ cụ thể hóa các quy định này và thống nhất với Luật BVMT 2014.

12. Bảo vệ môi trường nước sông

BVMT nước sông được quy định tại Mục 2, Chương VII, Luật BVMT 2005 đã được viết lại, quy định rõ hơn về BVMT nước sông, nội dung kiểm soát và xử lý ô nhiễm môi trường nước lưu vực sông (LVS), trách nhiệm của các cơ quan có liên quan đến BVMT nước LVS.

So với các quy định về BVMT nước LVS tại Luật BVMT 2005, Luật BVMT 2014 bổ sung quy định các nguồn thải vào LVS phải được quản lý phù hợp với sức chịu tải của sông, chất lượng nước sông và trầm tích phải được theo dõi và đánh giá, BVMT nước LVS phải gắn liền với bảo tồn đa dạng sinh học, khai thác và sử dụng nguồn nước sông. Nội dung kiểm soát ô nhiễm và xử lý ô nhiễm môi trường LVS bao gồm việc thống kê, đánh giá, giảm thiểu và xử lý chất thải đổ vào lưu vực sông; định kỳ quan trắc và đánh giá chất lượng nước sông và trầm tích; điều tra, đánh giá sức chịu tải của sông; công bố các đoạn sông, dòng sông không còn khả năng tiếp nhận chất thải; xác định hạn ngạch xả nước thải vào sông; xử lý và cải thiện môi trường nước sông; quan trắc và đánh giá chất lượng nước sông và trầm tích sông xuyên biên giới…

Để tổ chức thực hiện các quy định về BVMT nước sông, Luật BVMT 2014 giao rõ trách nhiệm cho các cơ quan quản lý nhà nước có liên quan, trong đó, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh chịu trách nhiệm tổ chức BVMT nước LVS nội tỉnh, Bộ Tài nguyên và Môi trường chịu trách nhiệm tổ chức BVMT môi trường LVS liên tỉnh và sông xuyên biên giới. Bộ Tài nguyên và Môi trường có trách nhiệm tổng hợp thông tin về chất lượng môi trường nước, trầm tích các LVS, hàng năm báo cáo Thủ tướng Chính phủ; xây dựng và trình Thủ tướng Chính phủ phê duyệt đề án BVMT nước LVS liên tỉnh.

Luật BVMT 2014 không có quy định về tổ chức và hoạt động của các Ủy ban BVMT LVS Đồng Nai, sông Cầu, sông Nhuệ - Đáy. Luật cũng không giao cho Chính phủ quy định chi tiết nội dung này. Vì vậy, Bộ Tài nguyên và Môi trường và các cơ quan có liên quan chịu trách nhiệm tổ chức thực hiện các quy định về BVMT nước sông, đặc biệt là nội dung kiểm soát và xử lý ô nhiễm môi trường LVS tại Điều 53.

13. Bảo vệ môi trường đất

Luật BVMT 2005 không có điều khoản riêng về BVMT đất. Luật BVMT 2014 đã bổ sung thêm mục về BVMT đất, bao gồm 03 điều, trong đó có quy định chung về BVMT đất, quản lý môi trường đất và kiểm soát ô nhiễm môi trường đất. Theo các quy định này, mọi hoạt động có sử dụng đất phải xem xét đến môi trường đất và có giải pháp BVMT đất; các tổ chức, cá nhân được giao sử dụng đất phải có trách nhiệm BVMT đất; gây ô nhiễm môi trường đất phải có trách nhiệm xử lý, cải tạo và phục hồi môi trường đất. Luật giao Chính phủ quy định chi tiết việc kiểm soát ô nhiễm đất để bảo đảm các yếu tố có nguy cơ gây ô nhiễm đất phải được xác định, kiểm soát; cơ quan quản lý nhà nước về BVMT có trách nhiệm tổ chức kiểm soát ô nhiễm môi trường đất; cơ sở sản xuất, kinh doanh, dịch vụ có trách nhiệm kiểm soát ô nhiễm đất tại cơ sở. Và lần đầu tiên, ô nhiễm dioxin có nguồn gốc từ chất diệt cỏ dùng trong chiến tranh ở Việt Nam (chất da cam/dioxin) đã được quy định trong pháp luật là phải được điều tra, đánh giá, khoanh vùng và xử lý bảo đảm yêu cầu về BVMT như các chất độc hại khác.

14. Bảo vệ môi trường không khí

Luật BVMT 2005 có mục về quản lý và kiểm soát bụi, khí thải, tiếng ồn, độ rung, ánh sáng, bức xạ, trong đó có điều quy định về quản lý và kiểm soát bụi, khí thải (Điều 83); quản lý khí thải gây hiệu ứng nhà kính, phá hủy tầng ô-dôn (Điều 84). Chất lượng môi trường không khí, ô nhiễm môi trường không khí không chỉ bao hàm bụi, khí thải, khí gây hiệu ứng nhà kính. Môi trường không khí ô nhiễm của các nước đang phát triển đã chứng minh rằng ô nhiễm không khí là nguyên nhân chính tác hại đến con người. Vì vậy, Luật BVMT 2014 đã có mục riêng về lĩnh vực này, bao gồm những quy định chung về BVMT không khí; quản lý chất lượng môi trường không khí xung quanh; kiểm soát ô nhiễm môi trường không khí.

Theo các quy định này, các nguồn phát thải khí vào môi trường phải được đánh giá và kiểm soát; tổ chức và cá nhân có hoạt động sản xuất, kinh doanh, dịch vụ có phát thải khí tác động xấu đến môi trường phải có trách nhiệm giảm thiểu và xử lý bảo đảm chất lượng môi trường không khí. Luật giao Chính phủ quy định chi tiết về nội dung kiểm soát ô nhiễm môi trường không khí, chủ yếu là quan trắc, thống kế, đánh giá, xả thải bảo đảm khả năng chịu tải của môi trường không khí.

15. Bảo vệ môi trường tại các khu kinh tế, khu công nghiệp, cụm công nghiệp, khu kinh doanh, dịch vụ tập trung

Luật BVMT 2005 có quy định về BVMT đối với khu sản xuất, kinh doanh, dịch vụ tập trung (Điều 36) nhưng chưa có các quy định về BVMT đối với các hình thức tổ chức khác đang phổ biến và phát triển mạnh ở nước ta trong những năm gần đây như các khu kinh tế, khu công nghiệp, khu chế xuất, khu công nghệ cao,…Vì vậy, Luật BVMT 2014 quy định về BVMT khu kinh tế (Điều 65), BVMT khu công nghiệp, khu chế xuất, khu công nghệ cao (Điều 66), BVMT cụm công nghiệp, khu kinh doanh dịch vụ tập trung (Điều 67), trong đó quy định rõ chức năng của cơ quan quản lý BVMT, tổ chức và hoạt động BVMT tại các cơ sở này. Luật giao Bộ trưởng Bộ Tài nguyên và Môi trường quy định chi tiết chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan, tổ chức và cá nhân có liên quan trong BVMT tại các loại hình tổ chức sản xuất nêu trên.

16. Bảo vệ môi trường trong nhập khẩu phế liệu

Luật BVMT 2005 định nghĩa phế liệu là “sản phẩm, vật liệu bị loại ra từ quá trình sản xuất hoặc tiêu dùng được thu hồi để dùng làm nguyên liệu sản xuất”; yêu cầu phế liệu nhập khẩu phải được làm sạch, không lẫn vật liệu, hàng hóa cấm nhập khẩu, chất thải, tạp chất nguy hại.

Luật BVMT 2014 định nghĩa phế liệu là “vật liệu được thu hồi, phân loại, lựa chọn từ những vật liệu, sản phẩm đã bị loại từ quá trình sản sản xuất hoặc tiêu dùng để sử dụng làm nguyên liệu cho một quá trình sản xuất khác”; loại bỏ các quy định “phải được làm sạch, không lẫn vật liệu, hàng hóa cấm nhập khẩu, chất thải, tạp chất nguy hại” vì tính thiếu thực thi, thay bằng phế liệu nhập khẩu phải đáp ứng quy chuẩn kỹ thuật môi trường. Theo quy định này, chỉ có những loại phế liệu đã có quy chuẩn kỹ thuật môi trường mới thuộc danh mục phế liệu do Thủ tướng Chính phủ quy định.

Mặt khác, Luật BVMT 2014 quy định các yêu cầu đối với tổ chức, cá nhân nhập khẩu phế liệu phải có các điều kiện cụ thể, trong đó có công nghệ, thiết bị tái chế, tái sử dụng, xử lý tạp chất đạt quy chuẩn kỹ thuật môi trường; chỉ nhập phế liệu làm nguyên liệu sản xuất, phải ký quỹ bảo đảm phế liệu nhập khẩu theo quy định của Chính phủ. Luật không quy định việc mua bán phế liệu nhập khẩu. Chỉ có tổ chức, cá nhân nhập khẩu phế liệu làm nguyên liệu sản xuất mới được phép nhập khẩu phế liệu. Như vậy, với những hàng rào kỹ thuật và pháp lý, sẽ hạn chế được việc lạm dụng nhập khẩu phế liệu như thời gian vừa qua.

17. Bảo vệ môi trường làng nghề

BVMT làng nghề là một trong những vấn đề bức xúc, khó khăn hiện nay. Việc lạm dụng danh nghĩa làng có nghề, áp dụng công nghệ sản xuất thô sơ và lạc hậu, quản lý nhà nước có những điểm thiếu rõ ràng và chồng chéo là những nguyên nhân chính dẫn đến ô nhiễm làng nghề. Vì vậy, các quy định về BVMT làng nghề đã được viết lại theo hướng quy định rõ các điều kiện về BVMT mà làng nghề, các cơ sở sản xuất thuộc ngành nghề được khuyến khích phát triển và các đối tượng khác trong làng nghề phải thực hiện. Đồng thời, Luật BVMT 2014 quy định rõ trách nhiệm của Ủy ban nhân dân các cấp đối với BVMT làng nghề. Luật giao Chính phủ quy định chi tiết Điều 70 về BVMT làng nghề.

18. Nhập khẩu tàu biển đã qua sử dụng

Tại Khoản 3, Điều 75 quy định về BVMT trong nhập khẩu, quá cảnh hàng hóa, quy định “Việc nhập khẩu tàu biển đã qua sử dụng phải đáp ứng quy chuẩn kỹ thuật môi trường. Chính phủ quy định cụ thể đối tượng, điều kiện được phép nhập khẩu, phá dỡ tàu biển đã qua sử dụng”. Theo quy định tại khoản này, tàu biển đã qua sử dụng muốn được nhập khẩu phải đáp ứng quy chuẩn kỹ thuật môi trường; không đề cập đến việc nhập khẩu tàu cũ để phá dỡ làm nguyên liệu sản xuất hay để sử dụng. Luật giao Chính phủ quy định cụ thể đối tượng, điều kiện được phép nhập khẩu tàu cũ, điều kiện phá dỡ tàu cũ.

Theo phạm vi điều chỉnh của Luật BVMT 2014, khi giúp Chính phủ quy định cụ thể khoản này, chúng ta chỉ xem xét khía cạnh BVMT như tiêu đề của Điều 75 là BVMT trong nhập khẩu, quá cảnh hàng hóa; không đề cập đến việc sử dụng các tàu cũ nhập khẩu. Vì vậy, nội dung quan trọng cần quy định cụ thể là: Đối tượng được phép nhập khẩu tàu cũ; Yêu cầu BVMT đối với tổ chức được phép nhập khẩu tàu cũ; Điều kiện đối với tàu cũ được phép nhập khẩu (là nội dung cơ bản của quy chuẩn kỹ thuật môi trường đối với tàu cũ nhập khẩu); Quy trình (thủ tục) nhập khẩu tàu cũ đã qua sử dụng; Trách nhiệm về BVMT của các cơ quan có liên quan đối với nhập khẩu tàu biển đã qua sử dụng. Trong các nội dung nói trên, quy chuẩn kỹ thuật môi trường là nội dung rất phức tạp, đòi hỏi phải có ý kiến của các cơ quan chuyên môn và chuyên gia.

19. Thu hồi, xử lý sản phẩm thải bỏ

Luật BVMT 2005 quy định chủ cơ sở sản xuất, kinh doanh, dịch vụ có trách nhiệm thu hồi sản phẩm hết hạn sử dụng hoặc thải bỏ; quy định cụ thể một số sản phẩm  phải thu hồi và một số sản phẩm khác theo quyết định của Thủ tướng Chính phủ; giao Thủ tướng Chính phủ quy định việc thu hồi, xử lý các sản phẩm thải bỏ. Quy định này dẫn tới hạn chế tính khả thi do một số sản phẩm không hoặc khó tổ chức thu hồi, xử lý; không quy định trách nhiệm của người sử dụng và cơ quan quản lý nên chủ các cơ sở không hoặc rất khó thực hiện. Luật BVMT 2014 đã khắc phục những hạn chế trên, quy định rõ trách nhiệm của chủ cơ sở, người tiêu dùng, các cơ quan quản lý và giao Thủ tướng Chính phủ quy định cụ thể; không quy định cụ thể loại sản phẩm nào cần thu hồi trong Luật để bảo đảm tính linh hoạt và thực thi.

20. Quản lý chất thải nguy hại

Kế thừa các nội dung cơ bản về quản lý chất thải nguy hại của Luật BVMT 2005, Luật BVMT 2014 đã quy định rõ hơn về điều kiện của cơ sở xử lý chất thải nguy hại. Điểm mới của quy định về quản lý chất thải nguy hại là Bộ Tài nguyên và Môi trường quy định danh mục chất thải nguy hại và cấp phép xử lý chất thải nguy hại; Xác định rõ nội dung quản lý chất thải nguy hại trong quy hoạch BVMT do Bộ TN&MT chủ trì xây dựng, trình Thủ tướng Chính phủ  phê duyệt. Với các quy định này, quản lý chất thải có tính thống nhất với trách nhiệm đầu mối là Bộ Tài nguyên và Môi trường; cấp tỉnh không còn được cấp phép xử lý chất thải nguy hại.

21. Xử lý ô nhiễm, phục hồi và cải thiện môi trường

Luật BVMT 2014 có Chương X về xử lý ô nhiễm, phục hồi và cải thiện môi trường thay thế Chương IX về phòng ngừa, ứng phó sự cố môi trường, khắc phục ô nhiễm và phục hồi môi trường của Luật BVMT 2005, bổ sung mục xử lý cơ sở gây ô nhiễm môi trường nghiêm trọng và quy định rõ hơn về phòng ngừa sự cố môi trường, ứng phó sự cố môi trường, xây dựng lực lượng ứng phó sự cố môi trường, xác định thiệt hại do sự cố môi trường và trách nhiệm ứng phó sự cố môi trường của tổ chức, cá nhân và các cơ quan quản lý có liên quan.

Với quy định tại Điều 104, Luật BVMT 2014 đã luật hóa một số nội dung quan trọng của Quyết định số 64/2003/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ phê duyệt “Kế hoạch xử lý các cơ sở gây ô nhiễm môi trường nghiêm trọng”, trong đó quy định rõ trách nhiệm của các cơ sở gây ô nhiễm môi trường nghiêm trọng và trách nhiệm của các bộ, ngành, đặc biệt là Bộ Tài nguyên và Môi trường và Ủy ban nhân dân cấp tỉnh. Luật giao Chính phủ quy định chi tiết Điều này.

22. Quy chuẩn kỹ thuật môi trường

Chương II của Luật BVMT 2005 quy định về tiêu chuẩn môi trường. Ngày 29 tháng 6 năm 2006, Quốc hội khóa XI ban hành Luật Tiêu chuẩn và Quy chuẩn kỹ thuật. Vì vậy, để phù hợp với Luật Tiêu chuẩn và Quy chuẩn kỹ thuật, Luật BVMT 2014 quy định bổ sung quy chuẩn kỹ thuật tại Chương XI về quy chuẩn kỹ thuật môi trường và tiêu chuẩn môi trường, trong đó quy định các loại quy chuẩn kỹ thuật về chất lượng môi trường không khí xung quanh, quy chuẩn kỹ thuật chất thải và các quy chuẩn kỹ thuật môi trường khác; các nguyên tắc xây dựng quy chuẩn kỹ thuật môi trường; ký hiệu quy chuẩn kỹ thuật môi trường; yêu cầu đối với quy chuẩn kỹ thuật về chất lượng môi trường không khí xung quanh, chất thải và giao cho Bộ Tài nguyên và Môi trường ban hành quy chuẩn kỹ thuật môi trường quốc gia, ủy ban nhân dân cấp tỉnh ban hành quy chuẩn kỹ thuật môi trường địa phương.

23. Quan trắc môi trường

Quan trắc môi trường và thông tin về môi trường được quy định trong 01 chương (Chương X) của Luật BVMT 2005. Với mục tiêu xây dựng một hệ thống quan trắc môi trường quốc gia thống nhất và toàn diện, Luật BVMT 2014 có một chương riêng về quan trắc môi trường, quy định các thành phần môi trường và chất phát thải cần được quan trắc, chương trình quan trắc, các loại tổ chức và hoạt động thuộc hệ thống quan trắc. Luật BVMT 2014 quy định trách nhiệm quan trắc của Bộ Tài nguyên và Môi trường, ủy ban nhân dân cấp tỉnh, khu công nghiệp, khu chế xuất,… Luật giao Chính phủ quy định chi tiết điều kiện hoạt động quan trắc nhằm nâng cao chất lượng và hiệu quả của quan trắc môi trường, phục vụ BVMT và phát triển kinh tế - xã hội.

24. Thông tin môi trường, chỉ thị môi trường, thống kê môi trường và báo cáo môi trường

Các nội dung trên được quy định tại Chương XIII, bao gồm các quy định về thu thập và quản lý thông tin môi trường; công bố, cung cấp thông tin môi trường; công khai thông tin môi trường; chỉ thị môi trường; thống kê môi trường; trách nhiệm của các cấp chính quyền, các cơ quan và tổ chức có liên quan đến BVMT trong báo cáo công tác BVMT hàng năm; nội dung của các báo cáo công tác BVMT; nội dung BVMT trong báo cáo về kinh tế - xã hội hàng năm; trách nhiệm xây dựng báo cáo và nội dung báo cáo chuyên đề về hiện trạng môi trường quốc gia và địa phương.

Thực hiện nghiêm túc các quy định về thông tin môi trường và báo cáo môi trường, các cơ quan quản lý nhà nước về môi trường sẽ nắm rõ hơn thực trạng môi trường quốc gia và môi trường của từng địa phương để trên cơ sở đó có những điều chỉnh về chính sách, pháp luật và tổ chức BVMT hợp lý, hiệu quả.

25. Trách nhiệm của các cơ quan quản lý nhà nước về bảo vệ môi trường

Để nhấn mạnh trách nhiệm quản lý nhà nước về BVMT, Luật BVMT 2014 tách nội dung trách nhiệm của các cơ quan quản lý nhà nước thành một chương riêng (Luật BVMT 2005 quy định trong một chương với trách nhiệm của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên), trong đó quy định nội dung quản lý nhà nước về BVMT tại Điều 139; quy định Bộ trưởng Bộ Tài nguyên và Môi trường chịu trách nhiệm trước Chính phủ trong việc thống nhất quản lý nhà nước về BVMT, đặc biệt là chủ trì xây dựng, trình Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ văn bản quy phạm pháp luật, chính sách, chiến lược, quy hoạch, chương trình, đề án quốc gia về BVMT. Luật BVMT 2014 quy định các bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ chỉ chủ trì, phối hợp với Bộ trưởng Bộ Tài nguyên và Môi trường xây dựng, ban hành Thông tư, Thông tư liên tịch về BVMT trong lĩnh vực bộ, ngành quản lý. Với các quy định này, trách nhiệm của Bộ trưởng Bộ Tài nguyên và Môi trường lớn hơn, phức tạp hơn nhưng sẽ giúp cho việc quản lý nhà nước có tính thống nhất và toàn diện.

26. Về trách nhiệm của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức xã hội - nghề nghiệp và cộng đồng dân cư trong bảo vệ môi trường

Luật BVMT 2005 chỉ có 01 điều quy định về trách nhiệm của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên (Điều 124), trong đó quy định các tổ chức này có trách nhiệm tuyên truyền, vận động các thành viên tham gia BVMT, giám sát việc thực hiện pháp luật về BVMT và trách nhiệm của các cơ quan quản lý nhà nước là tạo điều kiện cho các hoạt động trên.

Tại Điều 105, Luật BVMT 2005 quy định về thực hiện dân chủ cơ sở về BVMT, trong đó có trách nhiệm phổ biến thông tin môi trường của các cơ quan liên quan, tổ chức đối thoại.

Luật BVMT 2014 đã tích hợp các nội dung trên, mở rộng đối tượng và nội dung về trách nhiệm, quyền hạn của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, các tổ chức chính trị - xã hội, các tổ chức xã hội - nghề nghiệp và đặc biệt là cộng đồng dân cư tại 01 chương riêng. Theo các quy định này, các tổ chức nói trên và cộng đồng dân cư có trách nhiệm và quyền hạn rộng hơn, góp phần quan trọng vào việc xã hội hóa công tác BVMT và vai trò của người dân trong BVMT được phát huy tốt hơn.

Hiện nay, Việt nam chưa có Luật về tổ chức và hoạt động của các tổ chức phi chính phủ. Vì vậy còn thiếu cơ sở pháp lý để xây dựng nghị định riêng về trách nhiệm, quyền hạn của các tổ chức phi chính phủ trong BVMT. Luật BVMT 2014 không giao Chính phủ quy định cụ thể, chi tiết về chương này.

27. Chi ngân sách nhà nước cho bảo vệ môi trường

Luật BVMT 2005 quy định nguồn tài chính BVMT, ngân sách nhà nước về BVMT (Điều 110 và Điều 111), trong đó có quy định chi ngân sách sự nghiệp môi trường cho một số hoạt động BVMT cụ thể. Sau năm 2005, Quốc hội đã ban hành một số luật và pháp lệnh liên quan đến ngân sách, phí, thuế. Vì vậy Luật BVMT 2014 phải có những điều chỉnh để không quy định lại và không quy định trái với các luật có liên quan, bảo đảm tính thống nhất của hệ thống pháp luật. Tuy vậy, Luật BVMT 2014 cũng có những quy định mới như sắp xếp theo thứ tự ưu tiên các hoạt động BVMT, bổ sung các hoạt động BVMT cần được chi từ ngân sách sự nghiệp BVMT, trong đó có xây dựng chiến lược, quy hoạch, kế hoạch, quy trình kỹ thuật, hướng dẫn kỹ thuật, định mức kinh tế kỹ thuật, quy chuẩn kỹ thuật, chương trình, đề án BVMT và đa dạng sinh học (Luật Đa dạng sinh học không có quy định nguồn ngân sách sự nghiệp BVMT chi cho các hoạt động đa dạng sinh học). Mặt khác, Luật BVMT 2014 có khoản quy định chi đầu tư phát triển cho các hoạt động khác có liên quan đến BVMT như xử lý chất thải, xây dựng các trạm quan trắc môi trường, xử lý sự cố môi trường, bảo tồn đa dạng sinh học,.. (Khoản 2, Điều 147). Với quy định này, nguồn chi cho BVMT được mở rộng, tránh sự lạm dụng ngân sách từ sự nghiệp BVMT cho một số hoạt động liên quan đến BVMT.

28. Thanh tra về môi trường

Các quy định về thanh tra môi trường đã được biên soạn lại để phù hợp với Luật Thanh tra và Luật Xử lý vi phạm hành chính. Luật BVMT 2005 quy định thanh tra BVMT thuộc Bộ Tài nguyên và Môi trường phối hợp với thanh tra chuyên ngành BVMT của Bộ Quốc phòng và Bộ Công an để kiểm tra, thanh tra việc BVMT của các đơn vị trực thuộc. Luật BVMT 2014 quy định Bộ trưởng Bộ Tài nguyên và Môi trường tổ chức, chỉ đạo kiểm tra, thanh tra về BVMT theo quy định của pháp luật trên phạm vi toàn quốc; Bộ trưởng Bộ Quốc phòng, Bộ trưởng Bộ Công an tổ chức, chỉ đạo kiểm tra, thanh tra về BVMT đối với cơ sở, dự án, công trình thuộc phạm vi bí mật nhà nước về quốc phòng, an ninh. Như vậy, trách nhiệm chỉ đạo kiểm tra, thanh tra các cơ sở của Bộ Quốc phòng, Bộ Công an không thuộc danh mục bí mật nhà nước mà thuộc thẩm quyền của Bộ trưởng Bộ Tài nguyên và Môi trường.

29. Xử lý trách nhiệm đối với tổ chức, cá nhân gây ô nhiễm môi trường

Luật BVMT 2014 có quy định mới về nguyên tắc xử lý trách nhiệm đối với tổ chức và cá nhân gây ô nhiễm môi trường (Điều 164), trong đó quy định rõ trách nhiệm của người đứng đầu trực tiếp của tổ chức phải chịu trách nhiệm đối với hành vi vi phạm pháp luật về BVMT của tổ chức mình.

30. Thời hiệu khởi kiện

Theo quy định của pháp luật, thời hiệu khởi kiện là 02 năm, kể từ khi xuất hiện hành vi bị khởi kiện. Đối với lĩnh vực môi trường, thời hiệu khởi kiện như trên là không hợp lý vì trong nhiều trường hợp, hậu quả của môi trường ô nhiễm đối với con người xuất hiện sau nhiều năm, thậm chí hàng chục năm như dị tật bẩm sinh, ung thư.

Vì vậy, tại Khoản 3 Điều 162, Luật BVMT 2014, thời hiệu khởi kiện về môi trường được tính từ thời điểm tổ chức, cá nhân bị thiệt hại phát hiện được thiệt hại do hành vi vi phạm pháp luật về môi trường của tổ chức, cá nhân khác. Nghĩa là thời hiệu khởi kiện được mở rộng đến mức không có giới hạn.

Ngoài những nội dung chính được chỉnh sửa, bổ sung của Luật BVMT sửa đổi trên đây, tại một số điều khoản khác của Luật cũng có những thay đổi, chuẩn hóa về nội dung, câu chữ cho phù hợp với thực tiễn triển khai.

II. Tình hình xây dựng các văn bản hướng dẫn thi hành Luật Bảo vệ môi trường năm 2014

Triển khai thực hiện Luật BVMT năm 2014, Tổng cục Môi trường đã tham mưu Lãnh đạo Bộ trình Thủ tướng Chính phủ ban hành Chỉ thị số 26/CT-TTg ngày 25/8/2014 về việc triển khai thi hành Luật BVMT năm 2014. Tiếp theo, ngày 23/9/2014, Tổng cục Môi trường tham mưu Lãnh đạo Bộ ban hành Công văn số 4086/BTNMT-TCMT về việc triển khai thực hiện Chỉ thị số 26/CT-TTg của Thủ tướng Chính phủ gửi các Bộ, ngành, địa phương đề nghị phối hợp với Bộ Tài nguyên và Môi trường kiểm tra, rà soát các văn bản của Quốc hội, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ và Ủy ban nhân dân nhân dân các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương có liên quan đến lĩnh vực bảo vệ môi trường đang có hiệu lực thi hành. Trên cơ sở kết quả kiểm tra, rà soát, các cơ quan đề xuất, kiến nghị về việc sửa đổi, bổ sung các văn bản đó, bảo đảm sự thống nhất, phù hợp với các quy định của Luật BVMT năm 2014.

Đến nay, Tổng cục Môi trường đã xây dựng, hoàn thiện và trình Chính phủ xem xét, ban hành 05 dự thảo Nghị định, bao gồm: Nghị định quy định chi tiết một số điều của Luật BVMT năm 2014, Nghị định quy định về quản lý chất thải và phế liệu, Nghị định về quy hoạch bảo vệ môi trường, đánh giá môi trường chiến lược, đánh giá tác động môi trường và kế hoạch bảo vệ môi trường, Nghị định về xác định thiệt hại đối với môi trường, Nghị định về điều kiện thực hiện hoạt động quan trắc môi trường; đã trình Thủ tướng Chính phủ xem xét, ban hành 02 dự thảo Quyết định, bao gồm: Quyết định của Thủ tướng Chính phủ quy định danh mục phế liệu được phép nhập khẩu, Quyết định của Thủ tướng Chính phủ quy định về thu hồi xử lý sản phẩm thải bỏ. Đồng thời, Tổng cục Môi trường cũng đang khẩn trương xây dựng dự thảo Nghị định quy định về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường và 15 dự thảo Thông tư, Thông tư liên tịch hướng dẫn các nội dung liên quan của  Luật BVMT năm 2014, dự kiến sẽ trình Bộ trưởng ban hành ngay sau khi Luật có hiệu lực thi hành.

Nhìn chung, Tổng cục Môi trường đã tích cực, chủ động phối hợp với các cơ quan, đơn vị có liên quan xây dựng các văn bản hướng dẫn thi hành Luật BVMT năm 2014, đảm bảo đúng yêu cầu về tiến độ và chất lượng xây dựng văn bản./.

 

TỔNG CỤC MÔI TRƯỜNG

• Hướng đến Ngày Môi trường Thế giới 2015 (02/06/2015)
• Luật Bảo vệ môi trường số 55/2014/QH13 ngày 23 tháng 6 năm 2014 (11/05/2015)
• Kiểm soát chặt nguồn xả nước thải chống ô nhiễm môi trường (07/05/2015)
• Thông tư số 52/2013/TT-BTNMT Quy định vận chuyển hàng nguy hiểm là các chất độc hại, chất lây nhiễm (07/05/2015)
• Thông tư 01/2015/TT-BTNMT ban hành định mức kinh tế - kỹ thuật hoạt động quan trắc môi trường... (07/05/2015)