Bài viết này khái quát một số vấn đề tồn tại của việc phân định chức năng quản lý nhà nước về môi trường trong một số lĩnh vực nhằm đề xuất giải pháp nâng cao hiệu quả quản lý.

I. Một số tồn tại trong phân định chức năng

1. Quản lý nhà nước đối với nước thải

Đối với vấn đề thoát nước đô thị, Bộ Xây dựng là cơ quan nhà nước chịu trách nhiệm chính. Tuy nhiên, Bộ Tài nguyên và Môi trường (TN&MT) lại là đơn vị cấp phép xả nước thải của các cơ sở sản xuất, trong khi đó Bộ Xây dựng và Bộ Kế hoạch và Đầu tư lại có trách nhiệm cấp phép đầu tư xây dựng các cơ sở sản xuất. Đối với hệ thống xử lý nước thải của các cơ sở sản xuất, Cục Thẩm định và Đánh giá tác động môi trường thuộc Tổng cục Môi trường (Bộ TN&MT) có trách nhiệm kiểm tra, xác nhận để được phép hoạt động.

Về việc cấp phép xả thải nước thải, hiện nay, có 2 cơ quan có thẩm quyền thực hiện là: Bộ TN&MT, Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn (NN&PTNT). Theo Khoản 1, Điều 7, Nghị định số 88/2007/NĐ-CP của Chính phủ về thoát nước đô thị và khu công nghiệp, việc xả nước thải ra nguồn tiếp nhận phải tuân thủ các quy định của pháp luật về bảo vệ môi trường, tài nguyên nước, khai thác và bảo vệ công trình thủy lợi và các văn bản pháp luật có liên quan; Khoản 4, Điều 4 của Nghị định này cũng quy định Bộ NN&PTNT chịu trách nhiệm thực hiện chức năng quản lý nhà nước về khai thác và bảo vệ công trình thủy lợi; cấp, thu hồi giấy phép xả nước thải vào hệ thống công trình thủy lợi liên tỉnh, công trình thủy lợi quan trọng quốc gia với lưu lượng nước thải lớn hơn hoặc bằng 1.000 m3/ngày đêm; Và UBND tỉnh cấp, gia hạn, điều chỉnh nội dung, đình chỉ, khôi phục và thu hồi giấy phép xả nước thải vào hệ thống công trình thủy lợi thuộc tỉnh quản lý; hệ thống công trình thủy lợi liên tỉnh, công trình thủy lợi quan trọng quốc gia với lưu lượng xả nhỏ hơn 1.000 m3/ngày đêm nhưng phải có sự chấp thuận bằng văn bản của Bộ NN&PTNT. Trong khi đó, Khoản e, Điều 13, Nghị định số 149/2004/NĐ-CP của Chính phủ về việc cấp phép thăm dò, khai thác, sử dụng tài nguyên nước, xả nước thải vào nguồn nước quy định Bộ TN&MT chịu trách nhiệm cấp, gia hạn, thay đổi thời hạn, điều chỉnh nội dung, đình chỉ hiệu lực và thu hồi giấy phép trong các trường hợp xả nước thải vào nguồn nước với lưu lượng từ 5.000 m3/ngày đêm trở lên, đối với nguồn xả thải có lưu lượng dưới 5.000 m3/ngày đêm UBND tỉnh chịu trách nhiệm. Do đó, giữa 2 văn bản luật này chưa có sự phân định rõ ràng, thống nhất về trách nhiệm cấp, gia hạn, thay đổi thời hạn, điều chỉnh nội dung, thu hồi giấy phép đối với nguồn thải, gây khó khăn cho việc triển khai trong thực tiễn.

Về ban hành quy chuẩn và tiêu chuẩn kỹ thuật áp dụng cho hoạt động quản lý nước thải đô thị ở Việt Nam, hiện nay, có Bộ TN&MT và Bộ Xây dựng là 2 cơ quan xây dựng, ban hành tiêu chuẩn. Bộ Khoa học và Công nghệ (KH&CN) là cơ quan thẩm định (theo Khoản a, Điều 17, Luật tiêu chuẩn, quy chuẩn quốc gia, số 68/2006/QH11 ngày 29/6/2006). Tuy nhiên, theo Điều 6, Nghị định số 88/2007/NĐ-CP của Chính phủ về thoát nước đô thị và khu công nghiệp, Bộ TN&MT ban hành quy chuẩn nước thải xả ra nguồn tiếp nhận (môi trường); Bộ Xây dựng ban hành quy chuẩn nước thải xả vào hệ thống thoát nước đô thị và khu công nghiệp. Còn theo Khoản 2, Điều 24, Nghị định số 149/2004/NĐ-CP của Chính phủ về việc cấp phép thăm dò, khai thác, sử dụng tài nguyên nước, xả nước thải vào nguồn nước, Bộ KH&CN quy định và hướng dẫn áp dụng các tiêu chuẩn nước thải xả vào nguồn nước, phối hợp với Bộ TN&MT và các Bộ, ngành, địa phương kiểm tra việc thực hiện các tiêu chuẩn đó. Như vậy, theo các quy định trên, việc xây dựng tiêu chuẩn, quy chuẩn nước thải vào các nguồn tiếp nhận khác nhau do các Bộ khác nhau ban hành nhưng việc quy định, hướng dẫn áp dụng lại do Bộ KH&CN thực hiện. Việc quản lý phân tán này không hợp lý khi có nhiều Bộ, ngành cùng ban hành tiêu chuẩn, quy chuẩn và hướng dẫn thực hiện trong cùng một lĩnh vực nước thải, dẫn đến sự thiếu thống nhất và lãng phí. Thực tế cho thấy, dù nước thải được dẫn qua hệ thống thoát nước đô thị (Bộ Xây dựng quản lý) hay hệ thống thủy lợi (Bộ NN&PTNT quản lý) thì sau cùng vẫn thoát ra môi trường tiếp nhận (Bộ TN&MT quản lý).

2. Quản lý nhà nước đối với chất thải rắn (CTR)

Theo quy định tại Điều 5, Nghị định 59/2007/NĐ- CP của Chính phủ về quản lý CTR, trong đó nội dung quản lý nhà nước về CTR bao gồm: Ban hành các chính sách, văn bản pháp luật về hoạt động quản lý CTR, tuyên truyền, phổ biến, giáo dục pháp luật về quản lý CTR và hướng dẫn thực hiện các văn bản này; Ban hành quy chuẩn và tiêu chuẩn kỹ thuật áp dụng cho hoạt động quản lý CTR; Quản lý việc lập, thẩm định, phê duyệt và công bố quy hoạch quản lý CTR; Quản lý quá trình đầu tư thu gom, vận chuyển, xây dựng công trình xử lý CTR; Thanh tra, kiểm tra và xử lý vi phạm pháp luật trong quá trình hoạt động quản lý CTR. Tuy nhiên, việc thực hiện nội dung quản lý nhà nước về CTR quy định như trên chưa được phân định cụ thể là Bộ/ngành nào giúp Chính phủ thống nhất quản lý nhà nước về CTR đô thị.

Bộ Xây dựng được phân công quản lý CTR đô thị trong đó có cả CTR sinh hoạt, công nghiệp, y tế nhưng không rõ trách nhiệm, sự phối hợp với các Bộ, ngành khác (Bộ Công Thương, Bộ Y tế). Mặt khác, chưa có các thông tư liên tịch hướng dẫn thục hiện cụ thể từng chức năng quản lý nhà nước đối với CTR đô thị giữa Bộ Xây dựng với Bộ TN&MT và các Bộ, ngành liên quan.

Hiện nay, Bộ TN&MT và Bộ Xây dựng cùng có chức năng, nhiệm vụ xây dựng văn bản pháp luật, cơ chế chính sách, chiến lược, chương trình quốc gia về CTR. Theo Nghị định 25/2008/NĐ-CP của Chính phủ về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Bộ TN&MT có quy định: Trình Thủ tướng Chính phủ chiến lược, quy hoạch phát triển, kế hoạch dài hạn, 5 năm và hàng năm; các chương trình, dự án quốc gia thuộc các lĩnh vực quản lý nhà nước của Bộ. Và theo Mục 1, Điều 2 của Quyết định số 132/2008/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Tổng cục Môi trường, Tổng cục Môi trường có nhiệm vụ dự thảo văn bản quy phạm pháp luật, cơ chế, chính sách, chiến lược, quy hoạch, kế hoạch, chương trình mục tiêu quốc gia, đề án, dự án về môi trường để ban hành, phê duyệt theo thẩm quyền hoặc trình cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành.

Bên cạnh đó, Bộ Xây dựng cùng thực hiện chức năng, nhiệm vụ này trong lĩnh vực quản lý CTR đô thị. Tại Mục 1, Điều 3 của Quyết định số 460/QĐ-BXD ngày 2/8/2008 quy định chức năng nhiệm vụ của Cục Hạ tầng kỹ thuật đô thị có nêu: Tổ chức nghiên cứu, đề xuất, soạn thảo để Bộ trình cấp có thẩm quyền ban hành các định hướng, chiến lược, chương trình, dự án quốc gia về lĩnh vực hạ tầng kỹ thuật (bao gồm cả quản lý CTR), các chỉ tiêu về lĩnh vực hạ tầng kỹ thuật trong nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội của đất nước theo từng giai đoạn; tổ chức thực hiện các định hướng, chiến lược, chương trình, dự án sau khi được phê duyệt theo sự phân công của Bộ trưởng).

Như vậy, 2 Bộ có sự trùng lặp về chức năng, nhiệm vụ trong công tác ban hành các chính sách, xây dựng văn bản pháp luật, chiến lược, chương trình quốc gia và quản lý CTR.

Trong quản lý CTR công nghiệp, Bộ TN&MT, Bộ Công Thương, Bộ NN&PTNT, Bộ Xây dựng đều có chức năng xây dựng, hoạch định chính sách về quản lý CTR công nghiệp, nhưng thực tế chưa rõ Bộ nào quản lý CTR công nghiệp ở các làng nghề; chưa có quy định cụ thể về cơ quan đứng ra cấp phép việc thu gom, vận chuyển và xử lý CTR công nghiệp thông thường; sự trùng lặp chức năng, nhiệm vụ của Bộ Công Thương và Bộ TN&MT trong thực hiện nhiệm vụ thống kê, đánh giá CTR công nghiệp.

Việc tổ chức quản lý CTR không chỉ thiếu thống nhất ở cấp Trung ương mà còn ở cấp địa phương. Nghị định số 13/2008/NĐ-CP của Chính phủ quy định tổ chức các cơ quan chuyên môn thuộc UBND tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương, thì chức năng quản lý nhà nước về CTR sinh hoạt đô thị chuyển sang Sở Xây dựng là chưa hợp lý. Do vậy, một số địa phương như TP. Hồ Chí Minh đã có cơ chế đặc thù giao Sở TN&MT thực hiện chức năng quản lý CTR thay cho Sở Xây dựng.

3. Quản lý nhà nước đối với môi trường không khí

Trong thời gian qua, Bộ TN&MT đã đẩy mạnh việc xây dựng, hoàn thiện thể chế về quản lý môi trường trong đó có quản lý môi trường không khí. Tuy nhiên, việc thực hiện trách nhiệm về quản lý môi trường không khí thiếu sự phối hợp và trao đổi thông tin giữa Bộ TN&MT với các Bộ, ngành liên quan.

Nhiệm vụ quan trắc và kiểm soát ô nhiễm không khí do Bộ TN&MT đảm nhiệm trong phạm vi cả nước (quy định tại Điểm đ, Khoản 4, Điều 2 của Quyết định số 132/2008/QĐ-TTg ngày 30/9/2008 của Thủ tướng Chính phủ quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Tổng cục Môi trường trực thuộc Bộ TN&MT).

Ngoài ra, nhiệm vụ quan trắc môi trường còn được giao cho Bộ Xây dựng, nhiệm vụ này được quy định tại Điểm c, Khoản 13, Điều 2 của Nghị định số 17/2008/NĐ-CP của Thủ tướng Chính phủ quy định chức năng nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Bộ Xây dựng. Theo Nghị định này, Bộ Xây dựng có trách nhiệm tổ chức quan trắc các tác động tới môi trường từ hoạt động của ngành xây dựng, lập báo cáo tình hình tác động môi trường của ngành xây dựng. Thực tế, khi tiến hành quan trắc môi trường không khí của ngành xây dựng thì Bộ TN&MT cũng lại tiến hành quan trắc riêng, vì vậy dẫn đến sự trùng lặp, không hiệu quả. Một phần nguyên nhân dẫn đến sự thiếu hiệu quả trong công tác này là thiếu sự phối hợp thông tin giữa 2 Bộ.

Theo quy định của pháp luật hiện hành, Bộ TN&MT chịu trách nhiệm chính trong việc quản lý nhà nước về môi trường không khí. Ngoài Bộ TN&MT, các Bộ có trách nhiệm quản lý nhà nước trong phạm vi của ngành mình. Ví dụ, trong lĩnh vực nông nghiệp thì Bộ NN&PTNT trực tiếp chỉ đạo quản lý đối với môi trường không khí (Khoản 16, Điều 2 của Nghị định số 01/2008/NĐ-CP của Chính phủ quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Bộ NN&PTNT).

Bên cạnh đó, trách nhiệm quản lý chất lượng không khí cũng chưa được ưu tiên và chưa được thực hiện tốt. Cụ thể, trong công tác quản lý không khí do các phương tiện giao thông vận tải gây ra, Bộ Giao thông vận tải (GTVT) chịu trách nhiệm kiểm tra, giám sát tiêu chuẩn nguồn thải của các phương tiện giao thông vận tải trong suốt thời gian sử dụng (Quy định tại Điểm c, Khoản 10, Điều 2 của Nghị định 5 l/2008/NĐ-CP của Chính phủ quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Bộ GTVT). Tuy nhiên, trong thực tế, Bộ Giao thông vận tải chỉ thực hiện kiểm soát nguồn thải một lần duy nhất thông qua quá trình kiểm định các phương tiện khi mới bắt đầu đi vào hoạt động, còn sau đó, trong quá trình các phương tiện giao thông lưu hành thì không có sự kiểm tra, giám sát chất lượng.

Vấn đề đặt ra đối với Bộ GTVT và Bộ TN&MT là phải thực hiện tốt trách nhiệm của mỗi bên và phối hợp để đưa ra giải pháp hiệu quả. Bộ GTVT kiểm tra thường xuyên và nghiêm ngặt sự phát thải của các phương tiện giao thông nhằm hạn chế các động cơ gây hại môi trường khi lưu hành, Bộ TN&MT tiến hành chỉ đạo và thực hiện quan trắc đầy đủ ở các điểm nút giao thông để phát hiện, đánh giá tình trạng ô nhiễm không khí do phương tiện giao thông vận tải gây ra để Bộ GTVT có phương hướng giải quyết hạn chế ô nhiễm môi trường.

4. Thẩm định công nghệ môi trường

Thẩm định công nghệ môi trường hiện nay thực hiện thiếu hiệu quả do thiếu văn bản hướng dẫn các tiêu chí cụ thể để thẩm định. Hiện nay, có 3 Bộ là KH&CN, Xây dựng và TN&MT cùng tham gia thẩm định công nghệ xử lý chất thải và việc phân công trách nhiệm trong việc thẩm định công nghệ cũng chưa phù hợp và bị trùng lặp, không rõ ràng giữa các Bộ Theo Nghị định 59/2007/NĐ-CP của Chính phủ về quản lý CTR, tại Khoản 4, Điều 14 quy định Bộ KH&CN chủ trì, phối hợp với Bộ Xây dựng tổ chức thẩm định công nghệ xử lý CTR mới được nghiên cứu và triển khai lần đầu ở Việt Nam. Còn theo Quyết định số 1440/QĐ-TTg ngày 6/10/2008 của Thủ tướng Chính phủ về việc phê duyệt Quy hoạch xây dựng khu xử lý CTR 3 vùng kinh tế trọng điểm Bắc bộ, miền Trung và phía Nam đến năm 2020, tại Khoản 1, Điều 3, Bộ Xây dựng chủ trì, phối hợp Bộ TN&MT, Bộ KH&CN đánh giá, cấp giấy chứng nhận xử lý CTR mới được nghiên cứu trong nước. Như vậy, theo quy định có 3 Bộ cùng tham gia vào công tác thẩm định công nghệ xử lý CTR nhưng không rõ trách nhiệm từng Bộ. Thực tiễn cho thấy, hiện nay, trên 63 tỉnh/thành phố chưa có địa phương nào có công nghệ xử lý chất thải hoàn chỉnh đáp ứng được đầy đủ các tiêu chí về công nghệ - kinh tế - môi trường và có thể làm mô hình điểm để nhân rộng cho các địa phương khác.

II. Một số kinh nghiệm quốc tế

Việc phân định rõ ràng chức năng, nhiệm vụ quản lý môi trường là chủ đề được quan tâm ở các nước trên thế giới. Do đó, việc xác định mặt cắt rõ ràng về chức năng nhiệm vụ của từng Bộ, ngành là công việc mà ngành khoa học quản lý cần quan tâm để giúp Chính phủ đạt được hiệu quả quản lý tôi ưu. Lời giải mà các nước lựa chọn là tập trung thống nhất chức năng quản lý môi trường về Bộ Môi trường như đã và đang diễn ra ở nhiều nước châu Âu, Bắc và Nam Mỹ, châu Á. Riêng tại châu Á, các nước đã phát triển như Nhật Bản cho đến các nước mới bắt đầu phát triển như Campuchia đều hình thành Bộ Môi trường. Ở Hàn Quốc, các nhiệm kỳ Chính phủ khác nhau thường có những thay đổi về cơ cấu bộ máy các Bộ. Tuy nhiên, riêng Bộ Môi trường thì không ảnh hưởng bởi những thay đổi này. Số lượng cán bộ môi trường tăng từ 246 người năm 1980 khi Cục Môi trường được thành lập, lên 1.226 người khi nâng cấp thành Bộ Môi trường, tiếp tục tăng lên 1.759 người năm 2008. Đồng thời, chức năng quản lý nhà nước về môi trường có xu hướng tập trung về Bộ Môi trường như chức năng quản lý về nước thải đô thị, nước thải công nghiệp và cung cấp nước sạch được chuyển từ Bộ Đất đai, Giao thông và Biển sang Bộ Môi trường năm 1990.

Ở Trung Quốc, trong khi các Bộ khác sát nhập thì Bộ Bảo vệ môi trường lại được thành lập năm 2007 trên cơ sở nâng cấp Tổng cục Môi trường và tiếp nhận một số chức năng quản lý môi trường từ các Bộ khác. Tương tự, Bộ Môi trường Nhật Bản cũng đã được thành lập năm 2000 với chức năng quản lý môi trường từ việc điều chuyển chức năng từ Bộ Y tế, Bộ Xây dựng.

III. Kiến nghị

Để khắc phục những tồn tại, bất cập trong phân định chức năng quản lý nhà nước về môi trường hiện nay, xin kiến nghị một số các giải pháp sau:

-  Sửa đổi, bổ sung Luật Bảo vệ môi trường 2005, trong đó tập trung nội dung Chương 13 về trách nhiệm của cơ quan quản lý nhà nước, Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên về bảo vệ môi trường, theo đó phân định rõ ràng chức năng, nhiệm vụ, phạm vi quản lý nhà nước về môi trường giữa các Bộ, ngành và địa phương.

-  Trên cơ sở Luật Bảo vệ môi trường 2005, với nhiệm kỳ của Chính phủ mới 2011 - 2016, cần khẩn trương sửa đổi, bổ sung các Nghị định về chức năng, nhiệm vụ các Bộ, ngành.

-  Ban hành các thông tư quy định về cơ chế phối hợp, chế độ, thông tri, báo cáo quyền, nghĩa vụ, trách nhiệm của các Bộ, ngành và địa phương liên quan.

-  Cần tăng cường năng lực của đội ngũ quản lý môi trường tại cấp địa phương. Tăng cường trách nhiệm, phạm vi của Sở TN&MT để tham mưu hiệu quả cho UBND và triển khai thực hiện tốt công tác quản lý môi trường tại địa phương. Bổ sung, tăng cường số lượng và chất lượng đội ngũ quan trắc, thanh tra, kiểm tra địa phương.

Nghiên cứu, học tập kinh nghiệm về tổ chức bộ máy quản lý nhà nước về môi trường của các quốc gia trên thế giới, lựa chọn và áp dụng phù hợp với Việt Nam để kiện toàn hệ thống quản lý môi trường theo hướng tập trung một đầu mối.

TÀI LIỆU THAM KHẢO

1.Viện Khoa học quản lý môi trường (2010), Báo cáo quản lý nhà nước về môi trường đô thị của các bộ ngành, địa phương và giải pháp nâng cao hiệu quả quản lý

2.Bộ Tài nguyên và Môi trường (2010), Kết luận Hội nghị khoa học về quản lý nhà nước về môi trường, Hội nghị Môi trường toàn quốc lần thứ 3